LEITURAS MARGINAIS

LIBERDADE DE CIRCULAÇÃO - O GOVERNO PREPARA A GAIOLA

Ricardo Graça, Advogado

Arte: Gerry Dizon

O Expresso noticiou no passado dia 30 de Abril: o Governo vai regular cercas sanitárias e restrições de direitos em tempo de crise. E o Governo confirma — está a criar um regime jurídico de gestão de calamidades que inclui expressamente a possibilidade de impor cercas sanitárias, restringir a circulação, controlar o acesso a bens e serviços, e gerir a vida das pessoas em situação de crise.

Tudo isto através de resolução do Conselho de Ministros. Onde já vimos estes abusos constantes do uso das resoluções em conselho de ministros? Sem estado de emergência. Sem autorização do Presidente da República. Sem ratificação da Assembleia da República. Sem os travões que a Constituição instalou precisamente para que o poder executivo não possa suspender direitos fundamentais por iniciativa própria.

Isto não é gestão de crises. É a construção de uma arquitectura de poder que a Constituição proíbe — disfarçada de eficiência administrativa.

I. O QUE JÁ EXISTE — O CORGOV E A PLATAFORMA DIGITAL

Em Novembro de 2025, o Governo aprovava em silêncio a Resolução do Conselho de Ministros n.º 202/2025 — que criou o CORGOV, o Centro de Operações e Resposta do Governo. Um quartel-general de gestão de crises, activado por decisão do Primeiro-Ministro, com manual de procedimentos classificado como confidencial ao abrigo do regime do segredo de Estado.

Um centro de comando para gerir crises. Com manual secreto. Activado unilateralmente pelo chefe do governo. Sem controlo parlamentar prévio. Sem supervisão judicial. Sem transparência sobre o que o manual diz que pode ser feito quando o botão é carregado.

Agora, no programa Portugal Transformação, Recuperação e Resiliência — o PTRR apresentado esta semana pelo Primeiro-Ministro — o quadro completa-se. Vai ser criado um regime jurídico de gestão de calamidades com cercas sanitárias. Vai ser criada uma Plataforma Digital de Gestão de Calamidades — uma infraestrutura central para monitorização, coordenação e execução de medidas em situação de emergência. E vai ser criada uma Carta dos Direitos dos Consumidores em Situação de Catástrofe.

Leia-se bem o que está a ser construído: um centro de comando, um regime jurídico que autoriza cercas e restrições de circulação, e uma plataforma digital de gestão em tempo real. Tudo activado por decisão governamental. Tudo sem passar pelo mecanismo constitucional que existe precisamente para evitar que o governo restrinja direitos fundamentais por vontade própria.

II. O QUE DIZ A CONSTITUIÇÃO — E PORQUE É QUE IMPORTA

A Constituição da República Portuguesa não é omissa sobre esta matéria. É precisamente o contrário — é explícita, rigorosa e intencional.

O artigo 18.º da Constituição estabelece que os direitos fundamentais só podem ser restringidos nos casos expressamente previstos na Constituição — e que as restrições devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

O artigo 19.º da Constituição é ainda mais específico: a suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias só pode ter lugar em caso de estado de sítio ou estado de emergência — declarados pelo Presidente da República, ouvido o Governo e o Conselho de Estado, e sujeitos a autorização da Assembleia da República.

O estado de emergência tem requisitos rigorosos. Tem prazo máximo de quinze dias renovável. Tem de especificar os direitos que suspende. Tem de ser proporcional à situação. E tem de ser ratificado pelo Parlamento — o órgão eleito que representa os cidadãos cujos direitos vão ser suspensos.

Este mecanismo não foi inventado por burocratas. Foi desenhado por quem conhecia a história — por quem sabia que os regimes autoritários começam sempre da mesma forma: com a invocação de uma emergência real ou fabricada, com a suspensão temporária de direitos que depois nunca voltam completamente, com a criação de instrumentos de controlo que se mantêm muito além da crise que os justificou.

A Constituição de 1976 foi escrita por pessoas que tinham vivido quarenta e oito anos de ditadura. Que sabiam exactamente como o Estado pode usar a "emergência" para comprimir a liberdade. Que instalaram travões precisamente para que isso não se repetisse.

O que está a ser feito agora é construir um sistema que contorna esses travões — usando a categoria de "calamidade" para fazer o que só o estado de emergência deveria poder fazer.

III. A PANDEMIA — O ENSAIO GERAL QUE NINGUÉM AVALIOU

Para perceber para onde isto pode ir, é necessário recordar para onde foi durante a pandemia.

Entre 2020 e 2022, Portugal viveu sob restrições de direitos fundamentais durante meses seguidos. Confinamentos. Cercas municipais. Restrições de circulação. Horários de recolher. Condicionamentos ao exercício de actividade económica. Obrigatoriedade de certificados digitais para aceder a espaços públicos.

Nenhuma destas medidas foram tomadas com respeito constitucional, nem sequer as declarações dos estados de emergência foram constitucionais. Outras foram tomadas ao abrigo da situação de calamidade — que não suspende direitos fundamentais mas que na prática produziu o mesmo efeito, com muito menos controlo constitucional.

O Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade de algumas medidas pandémicas — e as suas decisões foram, em vários casos, desfavoráveis ao Governo. O que confirma que o Estado avançou para além do que a Constituição permitia.

Nenhuma avaliação independente e rigorosa do que foi feito durante a pandemia foi alguma vez concluída em Portugal. Nenhuma comissão parlamentar apurou quais as medidas que violaram direitos fundamentais, quem as decidiu, com que base científica e com que controlo jurídico. O país saiu da pandemia como entrou — sem prestação de contas, sem aprendizagem institucional, sem garantias de que não voltaria a acontecer.

E agora o Governo está a criar o regime jurídico permanente que tornaria esse tipo de actuação não apenas possível — mas legalmente regulada e tecnologicamente suportada.

IV. A VAGUEZA COMO INSTRUMENTO

O conceito de "calamidade" é o coração do problema. E é vago por intenção — não por descuido.

Uma calamidade pode ser uma pandemia. Pode ser um incêndio florestal. Pode ser uma inundação. Pode ser uma seca severa. Pode ser um apagão energético — como o que aconteceu em Abril de 2025 e que o próprio Governo cita como justificação para criar o CORGOV. Pode ser uma "emergência climática". Pode ser uma vaga de calor com mortalidade elevada. Pode ser uma greve em sector essencial com impacto na ordem pública.

A lista não tem limite porque o conceito não tem definição precisa. E quando o conceito que activa o sistema de restrições não tem definição precisa, quem define em cada caso concreto se estamos perante uma calamidade que justifica cercas sanitárias e restrições de circulação é o próprio Governo — o mesmo que tem interesse em que a resposta seja afirmativa.

É esta a arquitectura do problema desenhado de forma a tornar o abuso possível sem controlo efectivo — e que a história demonstra, em Portugal e em todo o mundo, que os instrumentos criados para situações excepcionais acabam invariavelmente por ser usados noutras situações e por vezes, até foram criados unicamente para essas situações.

V. O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE — A DEFESA QUE O GOVERNO USARÁ

O Governo vai defender que as cercas sanitárias e as restrições de direitos previstas no novo regime respeitam o princípio da proporcionalidade — que qualquer limitação de direitos fundamentais será proporcional à situação que a justifica, necessária e transitória.

Este argumento tem uma fraqueza estrutural: a proporcionalidade é avaliada pelo próprio Governo que decretou a medida. Não há controlo judicial prévio — porque os tribunais intervêm depois, quando o dano já está feito. Não há controlo parlamentar prévio — porque o Parlamento é notificado, não consultado. Não há controlo independente em tempo real — porque a plataforma digital de gestão é operada pelo próprio Estado.

A proporcionalidade sem controlo independente não é proporcionalidade — é discricionariedade. E a discricionariedade do poder executivo em matéria de restrição de direitos fundamentais é exactamente o que a Constituição quis evitar quando desenhou o mecanismo do estado de emergência com todas as suas garantias.

O princípio da proporcionalidade é uma garantia real quando existe uma instância independente que o verifica antes de a medida produzir efeitos. Quando a verificação é feita apenas pelo mesmo órgão que tomou a decisão — é uma garantia de papel.

VI. A MEMÓRIA QUE O ESTADO NÃO TEM

Em Abril de 2025, Portugal viveu um apagão que paralisou o país durante horas. Semáforos apagados. Comunicações interrompidas. Hospitais em geradores. Transportes parados. Estabelecimentos fechados.

Foi uma situação de crise real — que evidenciou fragilidades reais nas infraestruturas e na capacidade de resposta do Estado. E que justifica, em abstracto, que o Estado melhore os seus mecanismos de coordenação e resposta a crises.

Mas há uma diferença fundamental entre melhorar a capacidade de resposta do Estado em situações de crise — coordenando serviços, gerindo recursos, comunicando com a população — e criar um regime jurídico que permite ao Governo restringir a liberdade de circulação dos cidadãos, impor cercas sanitárias e limitar direitos fundamentais sem activar o mecanismo constitucional que foi criado precisamente para esse fim.

O apagão não exigiu cercas sanitárias. Os incêndios florestais não exigem restrições de circulação generalizadas. As inundações da tempestade Kristin exigiram resposta de emergência — não suspensão de direitos fundamentais.

A criação de um regime jurídico permanente de cercas sanitárias e restrições de direitos não responde às crises que Portugal tem enfrentado. Responde a crises que o Governo irá ser mandatado para enfrentar no futuro — e que podem ou não ser da natureza que justificaria tais medidas.

Criar o instrumento antes de haver necessidade dele — e criá-lo de forma permanente, tecnologicamente suportada e juridicamente blindada — não é prudência. É preparação para uma utilização nociva que a Constituição quer que seja excepcional e controlada.

VII. O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL — A ÚLTIMA LINHA DE DEFESA

A questão jurídica central é esta: pode o Governo, através de resolução do Conselho de Ministros ao abrigo de um regime de "calamidade", restringir o direito de circulação, impor cercas sanitárias e limitar outros direitos fundamentais — sem declarar estado de emergência nos termos dos artigos 19.º e 138.º da Constituição?

A resposta constitucional correcta é negativa. O artigo 27.º da Constituição garante a liberdade e segurança. O artigo 44.º garante o direito de deslocação e emigração. O artigo 18.º impede que direitos fundamentais sejam restringidos fora dos casos expressamente previstos na Constituição. E o artigo 19.º estabelece que a suspensão do exercício de direitos só pode ocorrer em estado de sítio ou estado de emergência — com todas as garantias que estes mecanismos implicam.

Um regime jurídico de "calamidade" que produza os mesmos efeitos práticos do estado de emergência — sem as mesmas garantias constitucionais — é materialmente inconstitucional. Independentemente do nome que se lhe dê.

O Tribunal Constitucional será eventualmente chamado a pronunciar-se. A questão é quando — antes de o instrumento ser usado, o que seria o ideal, ou depois, quando os direitos já foram restringidos e o dano já foi feito.

Em Portugal, os mecanismos de fiscalização preventiva da constitucionalidade — o pedido de declaração de inconstitucionalidade antes da entrada em vigor — existem mas são raramente usados com a agilidade que situações como esta exigiriam. O resultado habitual é que a lei entra em vigor, é aplicada, e o Tribunal Constitucional pronuncia-se anos depois — quando o instrumento já foi usado, quando os hábitos já foram criados, e quando a declaração de inconstitucionalidade apenas serve para impedir usos futuros de algo que já produziu efeitos.

VIII. CONCLUSÃO

Portugal está a construir uma arquitectura de controlo de crises que concentra no poder executivo a capacidade de restringir direitos fundamentais dos cidadãos — com apoio tecnológico, com base jurídica própria e com controlo constitucional insuficiente.

A história demonstra, com uma consistência que devia incomodar qualquer pessoa que pense seriamente sobre democracia, que os instrumentos de excepção criados para situações de crise excepcional acabam por ser usados em situações que os criadores nunca imaginaram — e por governos que os criadores nunca previram.

A Constituição de 1976 foi escrita por pessoas que sabiam isto. Que tinham vivido na pele o que acontece quando o Estado decide que a crise justifica suspender as regras.

Cinquenta anos depois, parece que a lição está a ser esquecida.

E desta vez não é uma ditadura que constrói a máquina. É uma democracia eleita que a monta. Qual será a diferença?